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城乡建设用增减挂钩的政策演变
作者:郝晓明 发布时间:2018-09-25


在我国建设用地实行计划管理的模式下,“计划外”的挂钩指标为地方政府缓解城镇建设用地日趋紧张的局面开辟了一条新的途径。本文对我国城乡建设用增减挂钩政策的演变进行了全面梳理,对实践过程中的典型模式进行了分析,辨析了各种模式的适用范围及其优劣势,希望对后续政策制定和实践中有所借鉴。

一、城乡建设用地增减挂钩政策的由来和演进

(一)政策酝酿

城乡建设用增减挂钩政策的思想最早发端于小城镇建设,作为完善我国城镇结构体系的重要一环,1998年党的十五届三中全会指出“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。为落实中央有关文件精神,践行发展小城镇的有关战略,2000年国土资源部出台了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》,文中提出“小城镇建设用地必须立足于挖掘存量建设用地潜力!丫婪ㄅ嫉氖缘阈〕钦,可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标,用于实施建新拆旧,促进建设用地的集中”,同时文中对挂钩周转指标的使用也做了相应规定,要求“总量控制,封闭运行,台帐管理,统计单列,年度检查,到期归还”。随后为遏制乱占滥用耕地的势头,2004年国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》,文中强调要严格执行耕地保护制度,同时从加强村镇建设用地管理的角度提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。上述文件虽未正式提出“增减挂钩”一词,但其表述的主要内容基本涵盖了后来出台的城乡建设用地增减挂钩政策的核心思想,主要包括以下几方面:一是拆旧建新、集中建设从而达到建设用地节约集约利用的目的;二是挂钩指标是一种计划外的周转指标,不受每年新增建设用地指标的限制,但也有指标限制并且周转期末要归还;三是所谓的建设用地增减挂钩是“城镇的增”和“农村的减”相挂钩,并且要确保增少减多,最终要实现建设用地总量不增加的目标。

(二)政策出台

2005年,为指导天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等第一批试点省份有序开展试点工作,国土资源部印发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》,《意见》对“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点”的内涵进行了全面的阐释,对试点工作的基本要求、挂钩指标的管理等作出了明确的规定。但由于试点工作第一次开展,试点地区在思想认识上仍不够统一,一些地方也出现了片面追求周转指标规模的倾向和侵害农民权益的行为,由此2007年国土资源部印发了《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》,对试点开展进行了进一步明确,这也是“城乡建设用地增减挂钩”第一次作为正式的规范用语出现在政府文件中。在此基础上,为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作,2008年国土资源部正式出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,《试点管理办法》规定试点要实行行政区和项目区双层审批,并要将审批结果报国土资源部备案,同时挂钩周转指标也要以行政区和项目区进行分别考核。

(三)试点开展

2005年天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等八。ㄊ校┫蚬磷试床可昵肟故缘愎ぷ。但按照试点工作小规模滚动推进的原则,2006年国土资源部仅批复山东、天津、江苏、湖北、四川等五省市开展试点工作,批复中明确了试点省市第一批项目区和周转指标。2007年,国土资源部对挂钩试点工作中的经验和问题进行了全面总结,并直到2008年出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》之后,才陆续于2008年和2009年批准了河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、广东、广西、湖南、贵州、重庆、云南、陕西、宁夏等19个省市开展试点工作。随后2013年,国土资源部又将挂钩试点扩大到除新疆、西藏之外的29个省市自治区,至此城乡建设用地增减挂钩的试点工作基本在全国范围内推广开来。

(四)规范整顿

对于非农建设占用农用地,我国实行严格的审批管理制度,在城镇化快速推进的过程中,不少地方的年度新增建设用地指标一直都颇为紧张。增减挂钩的周转指标对缓解试点地区城镇建设用地指标紧张的局面起到了一定作用,但在试点过程中也暴露出一些问题。一些地方片面追求增加城镇建设用地指标,随意扩大挂钩规模;或者不能按期归还周转指标、占优补劣;又或违背农民意愿迁村并点、农民权益不能充分保障等。针对这些问题,国土资源部2010年开始多次发文要严格规范增减挂钩的试点工作,指导各地开展了城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查,并提出了相关的处理意见。

二、城乡建设用地增减挂钩政策实践的典型模式

城乡建设用地增减挂钩从“试点先行”逐步到“全面拓展”,各地政府在实践中结合自身的实际情况,因地制宜地进行了探索和创新。

(一)常规的增减挂钩模式

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》印发实施以来,试点省市按照相关工作要求开展了试点工作。按照国土资源部下达的挂钩周转指标,试点省市对各地区的建新拆旧项目进行整体审批。项目整体审批后,实施单位筹措资金对拆旧区农民进行补偿安置,并将周转指标优先用于农民安置房和基础设施配套建设,节余的建设用地指标用于建新区工业发展和城市建设使用。

常规的增减挂钩模式要求挂钩指标专门用于建新和拆旧地块的项目区,不能作为年度新增建设用地指标,并且要求项目区的建新地块和拆旧地块不能突破县(市)辖区设置,建新区占用农用地也不再单独办理农用地转用审批手续,一般要求三年内完成对拆旧区农村建设用地的复垦工作以归还先期使用的周转指标。但由于试点实施过程中一般都是“先占后补”,如果后续监督管理不到位,很容易出现“占优补劣”、“指标归还不及时”等问题。

另外,通过增减挂钩能够释放一定的建设用地指标,通过土地出让地方政府能够获得不菲的土地收益。地方政府作为这项试点的最大受益者,其积极性当然毋容置疑,但“强势”的地方政府很难让“农民”积极的参与进来,违背农民意愿的诸多报道也屡见不鲜。

(二)华明镇的“宅基地换房”模式

华明镇位于天津市东丽区,地处市中心区和滨海新区之间 ,总面积150.6平方公里,约占东丽区面积的1/ 3,地理位置优越,交通便捷畅达,周边环境良好。优越的区位条件带动华明镇经济得到了迅速发展,但有限的建设用地资源却成为了当地进一步发展的掣肘。在严格实行耕地保护制度的情况下,如何开发利用存量建设用地特别是集体建设用地才是破解当地建设用地指标瓶颈问题的根本所在。在此背景下,华明镇通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少的挂钩,引导农民以其宅基地按照置换标准换取小城镇中的商品房住宅,原有宅基地统一整理复耕,达到耕地“占补平衡”,同时还将节约出一部分建设用地通过招拍挂方式出让,以土地出让收益弥补小城镇建设的资金缺口,达到“资金平衡”。通过 “宅基地换房”模式,华明镇在建设用地总量不增加的情况下,实现了城乡建设用地的集约节约利用,既满足了城镇化、工业化发展的要求,也实现了当地居民“安居乐业”的期望。

当然华明镇的“宅基地换房模式”也有其特殊背景,一是2005 年当地农民非农就业已达 50% 左右,农民对耕作土地的依赖性比较低,城镇化意愿较强。二是华明镇区位条件优越,土地价值较高且有较大的升值空间,通过经营性建设用地的有偿出让可以解决小城镇建设的资金问题。

(三)重庆的“地票交易”模式

为加快破解城乡二元结构的体制机制,促进城乡经济社会协调发展,2007年,国家发展改革委批准设立重庆市和成都市统筹城乡综合配套改革试验区,要求两地结合实际情况大胆创新,为推动全国深化改革发挥示范和带动作用。作为改革试验的一项重要任务,重庆在建立统筹城乡的土地利用制度方面进行了有益探索,最早提出并设立了农村土地交易所进行城乡建设用地挂钩指标交易,即“地票交易”。

何为“地票交易”,简而言之就是允许农民、农村集体经济组织等集体建设用地使用的权属主体,将闲置的农村宅基地及其附属设施用地进行复垦,复垦土地经验收合格后,腾出建设用地指标即可在农村土地交易所通过挂牌、拍卖方式交易,竞得地票的权利人可以使用地票办理新增经营性建设用地的农用地转用手续,并冲抵耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费。

“地票交易”其实是城乡建设用地增减挂钩试点的一种延伸,只不过地票的交易范围突破了国家城乡建设用地增减挂钩中“建新和拆旧地块要相对接近,项目区应在试点市、县行政辖区内设置”的要求,是在更大空间范围内实现了城乡建设用地指标的置换。此外,地票交易的模式在更大程度上体现了农民自主决策的意愿,改变了传统由政府主导的实施模式,并且通过建立有形的市场交易平台,能够在一定程度上挖掘集体建设用地指标的价值,不仅能够提升农民集约节约利用土地的积极性,同时能够让农民分享到城镇化的红利,可谓是城乡双赢。

当然,“地票交易”也是重庆因地制宜的产物,一是当时重庆农民人均建设用地面积高达约250平方米,远高于全国的平均水平,同时不少农户已落户城镇,大量宅基地处于闲置状态。二是受区位条件的影响,这些利用低效的宅基地其价值无法充分体现并且流转也十分困难。在此背景下,地票的出现真可谓是恰逢其时,不仅为地方政府解决了耕地占补平衡指标紧缺的问题,同时也为农户盘活了这些闲置的资产,打通了农民“资产”变为“资本”的渠道。

三、结束语

城乡建设用地增减挂钩政策源自于推进小城镇发展以及加快城乡统筹和促进农村经济发展。随着试点的探索,政策也在不断演进,从部分省市试点到全国各地全面实行,从项目区只能在县(市)行政区内设置到为支持异地扶贫可以将节余指标在省域范围内流转使用,从拆旧建新的实体项目组合逐步延伸出“地票交易”等,政策的落实在实践中也体现了多种形态。文中对三种典型模式进行了系统分析,整体来看,常规的增减挂钩模式无法避免一些地方政府的“冲动”,容易出现随意扩大挂钩规模以及占多补少、占优补劣等问题。宅基地换房模式适用范围又比较有限,对偏远山区、传统农业区等不发达的地区适用性较差。而“地票交易”通过先复垦后交易的模式,能够避免确保占多补少、占优补劣的问题,实现耕地的占补平衡,并且通过有形的市场交易平台,能够在一定程度上挖掘集体建设用地指标的价值,有利于促进农民增收,提升乡村建设用地的集约节约利用水平。

 

 

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